CIA et surprise stratégique: Le rôle de l’identité et de la construction sociale

Mon ouvrage « Constructing Cassandra: Reframing Intelligence Failure at the CIA, 1947-2001 », co-écrit avec mon confrère Milo Jones (IE Business School) vient de paraître chez Stanford University Press. En voici un résumé en français.

Créée en 1947 par le président Harry Truman avec la mission explicite d’empêcher un nouveau Pearl Harbor – surprise stratégique par excellence – la CIA a failli dans cette mission en au moins quatre occasions majeures : lors de crise des missiles à Cuba en 1962, lors de la révolution iranienne, lors de l’effondrement de l’URSS et le 11 septembre 2001. L’importance et l’impact incommensurables de ces quatre évènements permettent d’écarter les explications liées à l’aspect fortuit des surprises stratégiques.  Les moyens financiers significatifs de l’organisation nous laissent penser que les explications qui se concentrent sur le manque de capacités ne sont pas pertinentes non plus.  Comment analyser alors ces surprises stratégiques ? Pourquoi persistent-elles malgré tant d’années de recherche et de récurrences historiques ?

Le contraire d’une surprise est une prévision valide qui est, idéalement, suivie de mesures pour empêcher, amortir, voire exploiter les événements attendus. Le mot « valide » est ici choisi à dessein.  La distinction entre une prévision « exacte » et « valide », introduite par le futurologue Paul Saffo, est simple, mais importante: une prévision valide n’est pas nécessairement exacte mais définit un « cône d’incertitude » en délimitant les conséquences possibles d’un événement et en mettant en valeur les variables-clés à considérer dans l’élaboration des stratégies actuelles.

Explications traditionnelles de la surprise stratégique

La question des surprises stratégiques n’est pas nouvelle. Elle occupe depuis longtemps une place centrale dans le domaine du renseignement, des relations internationales et plus récemment du management.  Ces trois domaines ont tenté de fournir différents types d’explication au phénomène. La première est celle d’un problème de communication.  L’éventualité d’une surprise stratégique précise peut être évoquée dans un rapport sans qu’elle ne soit prise en compte par le lecteur qui est souvent le décideur.  Par exemple, la CIA conteste toujours avoir été surprise par l’effondrement de l’URSS car des doutes concernant la santé économique du pays avaient émis dans l’un de ses rapports. Un autre problème peut se poser : celui de la définition.  Parfois, les services spéciaux décrivent le problème de façon si étroite que la possibilité de nombreuses surprises peut ne pas être prise en compte.  Ainsi, la plupart des études portant sur les surprises s’intéresse uniquement aux attaques, s’assurant ainsi que des évènements comme la révolution iranienne de 1978, qui constitue pourtant une vraie surprise stratégique, tombent hors du champ d’analyse.  Certains nient parfois même qu’il y eu surprise sans pouvoir prouver la perspicacité des analystes – ce pour des « raisons de sécurité » bien pratiques. Cependant, dans une situation d’impréparation d’un gouvernement face à un changement majeur, déterminer le degré exact de perspicacité de certains éléments de la CIA relève du débat académique.  Sherman Kent, le père-fondateur de l’analyse à la CIA ne disait-il pas, dès 1949, que le renseignement est « la connaissance que militaires et civils haut-placés doivent avoir pour sauvegarder le bien-être national » ? C’est pour cette raison que dans notre travail nous ne séparons pas les attaques surprises du phénomène plus général des surprises. Par ailleurs, ces approches, sans doute en raison de leur origine militaire, se concentrent principalement sur des secrets – une surprise résultant de l’action déterminée d’un adversaire. Elles ne prennent pas compte les mystères, qui constituent une autre catégorie de surprises.  Dans certaines situations complexes, la difficulté est qu’il n’existe pas d’ennemi concoctant un plan, mais au contraire, plusieurs acteurs soumis au défi de comprendre ce qui se passe à des degrés variables. Un exemple typique de mystère est celui de l’effondrement de l’URSS. Seulement en étudiant conjointement secrets et mystères peut-on arriver à une bonne compréhension des mécanismes de surprise stratégique.

Les surprises sont également souvent expliquées par des dysfonctionnements de l’organisation bureaucratique gouvernementale.  Le cloisonnement entre les services, leurs relations difficiles, la culture du secret ou encore la lenteur de la décision peuvent compliquer le relai des informations cruciales. Par exemple, les luttes des groupes et des factions à l’intérieur du gouvernement américain et de la CIA peuvent conduire à une distorsion des faits qui sert les intérêts respectifs des différentes parties-prenantes. Cette analyse s’est imposée notamment dans le cas du dossier irakien des armes de destruction massive en 2002/2003. Mais si le problème est bureaucratique ou organisationnel, pourquoi  n’a-t-il pas été possible de concevoir une forme organisationnelle optimale au cours du temps ? Si l’on en juge par les nombreuses réformes, par exemple du renseignement américain ou israélien, ce n’est pas faute d’avoir essayé. Dans ces deux derniers cas, les organisations ont vécu une série de cycles centralisation-décentralisation sans pour autant trouver une forme satisfaisante. A la suite de l’échec du renseignement israélien à prévoir l’attaque du Yom Kippur, la commission d’enquête Argranat a ainsi proposé des réformes institutionnelles consistant à copier l’organisation des services américains, qui pourtant avaient eux aussi échoué de la même manière sur la même question!

D’autres explications se focalisent sur les dimensions psychologiques de la décision, et notamment sur le moment où l’analyste ou le décideur prend sa décision. On sait en effet que les besoins et les états émotionnels des êtres humains influencent la façon dont ils analysent l’information à travers leurs biais motivationnels. D’autres biais sont introduits à cause des convictions des analystes, de leur expérience préalable, de leurs attentes ainsi que de leurs facultés et leurs prédispositions cognitives personnelles. Mais si le problème est d’ordre psychologique, pourquoi sont-ce telles et telles surprises qui surviennent et non d’autres? En outre, comment expliquer les Cassandres, souvent découverts après le désastre, qui n’ont pas été victimes de biais ? Pourquoi y aurait-il des catégories d’erreurs que des processus et des méthodes améliorées n’arriveraient pas à identifier ? Peut-on accepter  que des « échecs de l’imagination » serve d’explication ultime alors que dans chaque cas de surprise, nous avons pu identifier un Cassandre, qui avait correctement et pour les bonnes raisons anticipé le cours des évènements?

A ces explications s’ajoutent une approche cybernétique et une approche contingente.  Selon la première, la surprise provient de l’incapacité de distinguer entre la bonne et la mauvaise information notamment du fait d’un volume d’information toujours croissant, caractéristique de plus en plus vraie de nos sociétés contemporaines. La question est posée en terme du rapport défavorable entre le signal (information utile) et le bruit (information inutile), et de détection de signaux faibles(avant-coureurs d’un phénomène à venir).  Selon la deuxième, une surprise stratégique est un événement imprévisible, inévitable, qui n’a pas de cause sur laquelle nous pouvons agir. Mais si le problème relève de la cybernétique et porte sur la détection de signaux faibles ou sur le rapport entre bruit et signal, comment extraire les informations et les trier ? Dans son étude pionnière sur Pearl Harbor, Roberta Wohlstetter a ainsi montré que les informations sur la flotte japonaise ne manquaient aucunement. Les analystes américains ne savaient cependant pas comment les exploiter (voir mon billet plus détaillé au sujet des limites des signaux faibles). Dans le domaine du renseignement, une telle difficulté est souvent décrite comme celle de la résolution du mauvais puzzle. Le mauvais puzzle, ou l’échec de l’imagination, devient alors un deus ex machina après la surprise. Considéré comme un phénomène exogène, il n’est pas analysé en détail. De même, pourquoi les hypothèses erronées, comme l’estimation du PIB soviétique, persistent-elles si longtemps malgré des preuves contraires et parfois facilement accessibles ?

Une approche alternative: L’angle identitaire

On voit donc les limites des explications traditionnelles. Leur point commun est qu’elles se situent toutes dans une épistémologie fermement positiviste, inspirée des sciences naturelles, comme la physique ou la biologie. Le positivisme suppose l’indépendance de l’observateur et de l’observation, l’apprentissage par l’expérience programmée et la capacité à reproduire une expérience de multiples fois à l’identique. Il suppose également que le problème étudié est objectivement définissable : deux observateurs différents le définiront de la même façon et en les mêmes termes.

Nous soutenons, au contraire, que le renseignement traite de faits sociaux, et non de faits naturels qu’observent les physiciens et les biologistes. Or, les faits sociaux sont beaucoup plus difficiles à appréhender que les faits naturels. Ils sont difficile à définir, ils évoluent constamment, les points de vue à leur sujet différent parfois grandement, ces points de vue influent sur la manière dont nous les traitons, etc. Le simple fait d’en parler les modifie. Pour reprendre l’expression de chercheurs qui se sont penchés sur le problème, « Dieu a donné aux physiciens les problèmes faciles. » Il nous reste donc les problèmes compliqués ou « vicieux » (wicked problems en anglais).

Sur la base de cette observation, nous avons étudié la surprise stratégique sous l’angle de la construction sociale en nous intéressant à l’identité et la culture de la CIA. Spécifiquement, nous avons procédé à un examen détaillé de l’identité et de la culture analytique de l’organisation, et notamment la façon dont celles-ci sont créées et maintenues au cours du temps. Nous avons ensuite analysé la relation qui se crée entre l’identité et la culture de la CIA et quatre surprises stratégiques – la crise des missiles à Cuba, la révolution iranienne, l’effondrement de l’URSS et le 11 septembre 2001. Dans chaque cas, nous avons cherché à identifier un Cassandre, un acteur qui a anticipé la surprise sans la qualifier de fortuite ou de statistiquement inévitable mais qui a été ignoré.

Fonctionnement et identité de la CIA

Notre recherche montre que quatre caractéristiques fondamentales et persistantes définissent l’identité de la CIA :

• Un corps homogène d’analystes qui empêche une diversité d’hypothèses d’être considérée ;
• Une attitude scientiste, qui privilégie une approche purement analytique et détachée d’une réalité pourtant sociale ;
• Une préférence pour l’information secrète qui conditionne aussi bien la sélection des priorités que la nature de l’information recherchée (tout ce qui n’est secret n’est pas digne d’intérêt) ;
• Une primauté du consensus qui fait que toute analyse est le résultat d’un compromis en faveur d’une analyse politiquement acceptable par toutes les parties prenantes.

Ces caractéristiques ont un impact considérable sur l’activité de la CIA. L’activité d’un service spécial se décompose en quatre grandes étapes qui définissent le « cycle du renseignement »: la définition de la mission, le recueil d’information, son analyse, et enfin la production et la diffusion du résultat de l’analyse sous la forme d’un rapport ou d’une présentation orale.

L’identité organisationnelle influence, avec le contexte social en général, la définition même des problèmes.  Par exemple,  le droit des femmes en Afghanistan est un problème important pour les États-Unis. La question influence donc leur diplomatie et leur action dans le pays, alors qu’il n’est pas vécu comme un problème par une majorité d’habitants de ce pays. Il en va de même pour la culture de pavot. Le droit français considère la possession de marijuana comme un crime tandis qu’une partie de la population la considère comme un plaisir banal et légitime.

L’identité filtre les informations qui soutiennent ou remettent en question les croyances et les hypothèses utilisées pour évaluer les faits sociaux.  Elle aura donc un impact sur le jugement de l’analyste. Ainsi, le fait que Ben Laden s’adresse au monde depuis une cave est une source de mépris pour un Occidental qui associera son image à celle d’un homme préhistorique, tandis que les musulmans ne manqueront pas de noter que Mahomet a trouvé refuge dans une cave et que c’est encore dans une cave qu’il a reçu la révélation du Coran. La symbolique fonctionne en sens inverse selon l’identité de l’observateur. Elle peut donc corrompre l’analyse. En étendant ce raisonnement aux quatre phases du cycle du renseignement, on observe que l’impact que l’identité de la CIA a eu sur ces phases pour les quatre surprises que nous avons étudiées est significatif.

Mécanismes sociaux déterminant l’identité

Comment se construit cette identité? Notre recherche a permis de mettre en lumière quatre mécanismes sociaux qui influencent non seulement la manière dont la CIA fonctionne,  mais son aussi l’identité et la culture de l’organisation. Il s’agit de l’auto-sélection, du recrutement, de la socialisation et ce que nous avons intitulé le mimétisme inversé.

Un phénomène d’auto-sélection influence le fonctionnement de l’organisation car une majorité des employés de la CIA postulent spontanément. L’agence n’a entrepris de démarche de recrutement active ou anonyme que rarement. Or l’étude des candidats qui se présentent montrent une grande similitude à la fois dans le profil – homme blanc et protestant – et dans les motivations et convictions – sensibilité au prestige et à la sécurité de son pays. Il existe également en retour un phénomène de sélection active car les mécanismes utilisés par l’agence pour recruter et retenir les candidats déterminent eux-aussi la composition du corps social. Ainsi, un séjour à l’étranger est, en général, éliminatoire.

Une fois le candidat retenu, il reçoit une formation interne et se familiarise avec les règles et procédures de l’agence. Par exemple, il s’appuie sur divers manuels d’instruction, et il se développe ainsi une culture commune sur la base d’un vocabulaire et d’une pratique.  Ce processus de socialisation occupe une place centrale dans le fonctionnement de l’organisation.

Enfin, par un phénomène de « mimétisme inversé », la CIA aligne ses priorités sur celles de l’Administration au pouvoir.  Pour l’organisation, ses analyses sont des « produits » qu’elle livre à des « clients », les décideurs politiques.  Ainsi, elle conçoit son rôle comme étant de répondre à la demande de ses clients. S’il n’y a pas de demande, il n’y a pas de mission. Lorsque, à sa demande, l’administration Clinton a listé ses priorités en 1997, le terrorisme était en quatrième position, sous l’étiquette des « risques transnationaux » au même titre que les épidémies et la pollution. La CIA s’est donc concentrée sur d’autres sujets plus prioritaires. On voit là, plus généralement, les périls d’une organisation « orientée-client ».

Le modèle général de surprise stratégique que nous proposons est représenté ci-dessous.

Où étaient les Cassandre ?

Lors de chacune de ces surprises, nous avons pu identifier un ou plusieurs individus qui ont anticipé, à des degrés divers, la marche des événements. Il nous a semblé indispensable de comprendre qui étaient ces individus et comment ils avaient pu réussir là où la CIA a échoué.  Dans la crise des missiles, le Cassandre était le directeur général de la CIA lui-même, John McCone. Dans le cas de la révolution iranienne, c’étaient des journalistes, des hommes d’affaire et les services israéliens. Dans le cas de l’URSS, c’étaient des émigrés – comme l’économiste Igor Birman, par exemple. Dans le cas des attentats du 11 septembre, c’était le directeur de l’unité « Ben Laden », Michael Scheuer.

Qu’avaient en commun ces Cassandres? Exactement ce qu’on pourrait attendre : ils étaient mal intégrés à leur organisation et avaient la réputation d’être des gens difficiles. Bien que directeur de la CIA, John McCone était récent dans son poste et n’était pas issu du moule de l’organisation. En voyage de noces au début de la crise des missiles, ses missives à ses subordonnés leur enjoignant de creuser la question sont restées lettre morte. Ce n’est qu’à son retour que les vols d’U2, suspendus auparavant pour des raisons politiques,  reprennent et découvrent les missiles. Dans le cas de la révolution iranienne, le journal Le Monde publiait au printemps 1978 une série d’articles alarmistes sur le régime du Shah. On sait, par ailleurs, que les services français et israéliens étaient inquiets. Dans le cas de l’URSS, l’économiste émigré Igor Birman dénonçait sans succès, à partir de 1981, les calculs de la CIA qui surévaluaient le PIB soviétique et donc la pérennité du régime. Le directeur de l’unité Ben Laden de la CIA, Michael Scheuer, a tenté durant des mois d’alarmer ses supérieurs. Ses collègues se lassent de son prosélytisme au sujet d’un barbu au fond d’une cave, et il s’isole progressivement. En dernier recours, il écrit directement au directeur de l’agence, sautant six niveaux hiérarchiques. Il est immédiatement démis de ses fonctions devient… bibliothécaire. On est à quelques semaines du 11 septembre.

Chacun de ces exemples réfute l’idée que ces événements, que la CIA n’a pas su anticiper, se situaient en dehors des possibilités de notre imagination. Des gens intelligents et informés ont formulé des hypothèses concernant des événements qui sont survenus, mais l’identité et la culture de la CIA ont empêché que leurs points de vue soient acceptés en raison des mécanismes sociaux décrits plus haut. Les hypothèses alternatives qu’ils défendaient sont mort-nées, et la vaste machine de l’organisation pour recueillir, analyser, produire et distribuer une vision plus exacte du champ des possibles n’a pas fonctionné.

Conclusion

L’étude des quatre cas montre que l’identité et la culture d’un service de renseignement influencent profondément la manière dont il génère et écarte des hypothèses, collecte l’information et en évalue l’importance, l’analyse et diffuse les conclusions fondées sur cette analyse. Dans chacun de ces cas, la capacité de la CIA à fournir à ses « clients » une information pertinente a été sévèrement limitée par les caractéristiques-clés de son identité. L’intérêt d’une approche sociale des surprises stratégiques est qu’elle révèle des points communs importants entre les mystères et les secrets et qu’elle est suffisamment vaste pour unifier les autres approches. En outre, comprendre le rôle de l’identité et de la culture permet  de mieux comprendre pourquoi le problème du mauvais puzzle persiste de nos jours, et pourquoi les réformes structurelles des services de renseignement ne régleront pas le problème. En allant au-delà de la conception des surprises stratégiques comme un simple « échec de l’imagination », nous permettons ainsi de rendre celles-ci informatives pour ceux qui cherchent à les éviter.

Une compréhension des surprises stratégiques fondée sur l’identité de l’organisation est dès lors indispensable selon nous en préalable à l’utilisation d’autres explications – et de celles psychologiques, organisationnelles, cybernétiques entre autres – parce que l’identité et la culture établissent les conditions dans lesquelles ces dernières opèrent.

L’intérêt d’une telle étude ne se limite pas à notre sens aux seules agences de renseignement. Beaucoup de mécanismes que nous avons décrit et des phénomènes que nous avons étudiés pour la CIA se retrouvent dans d’autres organisations, notamment les entreprises. Le champ de l’innovation a observé depuis longtemps le paradoxe qu’il y a pour des entreprises leader dans leur domaine de se faire dépasser à l’occasion d’une rupture dans leur environnement. Là encore, le paradoxe s’explique plus par ce qui fait l’identité de ces entreprises – leurs ressources, leurs valeurs et leurs processus – que parce qu’elles veulent de manière explicite. Ainsi, lorsqu’elles s’interrogeront sur la nécessité de penser leur approche des surprises stratégiques, nous espérons que les organisations, quelque soit leur nature, s’intéresseront plus à leur identité qu’à leurs outils analytiques.

Voir le site de Constructing Cassandra ici. L’ouvrage est disponible chez Amazon. Pour en savoir plus sur les limites de l’approche par les signaux faibles, voir mon billet sur le sujet. Un exemple d’erreur commise par la CIA concerne l’évaluation erronée de l’URSS. Voir mon billet à ce sujet.  Si le sujet vous intéresse, n’hésitez pas à visiter le blog sur les surprises, les ruptures et la stratégie (en anglais) que je publie avec Milo.